По результатам референдума, который решено провести в Молдове одновременно с президентскими выборами, страну ждут изменения в Конституцию. Правящая партия, инициировавшая референдум по предложению президента, разъяснений на этот счет пока не дает. Оппозиция, напротив, кое-что говорит, но так, что суть предстоящих процессов ускользает от понимания даже искушенных потребителей информации. Поэтому lisa.md решила проанализировать опыт стран, которые прошли путь вступления в ЕС, и разобраться, как, зачем и почему они дополняли свои конституции.
О чем же все-таки референдум?
Для начала напомню, как звучит вопрос, который выносится на референдум 20 октября. Вот он в переводе из постановления парламента, опубликованного в «Мониторул Офичиал» 16 мая: «Вы поддерживаете изменение Конституции ввиду присоединения Республики Молдова к Европейскому союзу?».
Согласно Закону об изменении Конституции РМ, опубликованному там же, преамбула этого фундаментального документа будет дополнена двумя фразами: «подтвердив европейскую идентичность народа Республики Молдова,» и «провозгласив интеграцию в Европейский союз стратегической целью Республики Молдова,».
Кроме того, в Конституции появится Глава V¹. Она будет называться «Интеграция в Европейский союз» и включит в себя статью 140¹ «Присоединение к учредительным договорам и другим актам о пересмотре учредительных договоров Европейского союза».
Вот содержание этой статьи, получившее одобрение Конституционного суда:
- Присоединение Республики Молдова к учредительным договорам Европейского союза, так же, как и присоединение к актам о пересмотре учредительных договоров Европейского союза, утверждается Парламентом через органический закон.
- Как следствие присоединения, положения учредительных договоров Европейского союза, так же, как и другие обязательные к исполнению регламенты сообщества, имеют приоритет перед противоречащими положениями внутренних законов, с соблюдением положений акта о присоединении».
При внимательном прочтении документа, сложно не прийти к выводу, что Молдова заранее соглашается со всеми базовыми актами ЕС и намерена ставить их выше любого национального закона. Критики уже назвали такие поправки полной уступкой суверенитета. И нужно признать — такой подход, конечно же, не может не вызывать вопросов. Прежде всего о том, такая практика для европоправок в Конституцию общепринята в ЕС или это исключительный выбор правящей сегодня в нашей стране партии?
Гармонизация не требуется
Действительно, в процессе вступления в Европейский союз страны-кандидаты обязаны под тщательным контролем ЕС привести свое законодательство в соответствие с требованиями обширного acquis communautaire (подробнее о том, что это такое, мы расскажем в одной из следующих публикаций). К слову, Молдова уже начала этот процесс. Но, как выяснилось в процессе подготовки этой статьи, есть важный правовой инструмент, который практически освобожден от гармонизации – это национальная конституция.
В силу того, что конституции устанавливают основные правила распределения полномочий и принятия решений внутри государства, и являются фундаментальным выражением государственного суверенитета, европейские государства сохраняют право определять, в какой степени членство в ЕС должно быть отражено в их национальных конституциях.
Возможно, впрочем, влияние ЕС на национальную автономию в определении содержания конституций. Так, в Словакии, Румынии и Болгарии, например, по требованию Еврокомиссии изменили конституционные положения о судебной системе. В Эстонии подкорректировали статьи о национальной валюте. И все же основные конституционные положения об организации власти и их передаче в ЕС остаются в компетенции государств-членов.
Три модели «старой» Европы
Унифицированных требований Евросоюза к национальным конституциям попросту не существует. Конституции «старых» и «новых» государств-членов ЕС предлагают самый широкий спектр моделей адаптации этих базовых документов к членству стран в сообществе. При этом некоторые содержат минимальные упоминания об ЕС, а кое-где они и вовсе отсутствуют.
В частности, вообще не упоминают ЕС в своих конституциях четыре из 15 «старых» государств-членов. Это Нидерланды, Люксембург, Дания и Испания. Читая фундаментальные законы эти государств, можно даже не заметить их членства в европейском сообществе. В остальных госудаствах ЕС ситуация иная.
Финляндии, Бельгии и Италия прописали передачу полномочий в рамках более широких статьей своих конституций о международных организациях. Однако в то же время они, сделав ссылки на ЕС, обозначили ограниченное число конкретных вопросов.
Есть и группа стран, конституции которых содержат явные положения о делегировании или передаче полномочий Европейскому союзу. Среди таких государств — Франция, Германия, Португалия, Ирландия, Австрия, Швеция и Греция.
Но тут важно отметить: помимо статей о передаче полномочий, большинство конституций этой группы содержат дополнительные положения, касающиеся конкретных аспектов членства в ЕС. В частности таких, как контроль национального парламента за правительством в процессе принятия решений в ЕС; активное и пассивное избирательное право граждан ЕС на местных выборах в другом государстве-члене и выборах в Европейский парламент; вопросы, связанные с валютным союзом и др.
Для примера, приведу первые три из семи (!) положений 23-й статьи Конституции Германии.
«(1) Для осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского союза, в обязанность которого входит гарантировать соблюдение принципов демократического, правового, социального и федеративного государства, а также соблюдение принципа субсидиарности, гарантирующего защиту основных прав, по существу совпадающих с основными правами, содержащимися в Основном законе. В этих целях Федерация может передавать свои суверенные права посредством издания закона, одобренного Бундесратом. Для учреждения Европейского союза, а также изменения его договорных основ и аналогичного урегулирования, которое изменяет или дополняет настоящий Основной закон или делает возможными такие изменения или дополнения, применяются абзацы 2 и 3 статьи 79.
(2) Бундестаг и земли через Бундесрат участвуют в делах Европейского союза. Федеральное правительство должно полно и своевременно информировать Бундесрат и Бундестаг.
(3) Федеральное правительство предоставляет возможность Бундестагу дать свое заключение до своего участия в принятии нормативных актов Европейского союза. Федеральное правительство принимает во внимание заключение Бундестага. Подробности регулируются законом».
Еворопоправки по-новому
Что касается новых государств-членов, присоединившихся к ЕС, начиная с 2004 года, то внесенные ими конституционные поправки можно охарактеризовать как минималистические. В большинстве стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) они касались международных организаций в целом, а не конкретно Европейского союза. Например, новая статья 10а Конституции Чешской Республики гласит, что «некоторые полномочия […] могут быть переданы международной организации или институту». При этом «утверждение парламента требуется для ратификации международного соглашения, если только конституционный закон не требует одобрения через референдум».
Конституция Польши предусматривает, что это государство может «делегировать международной организации или международному учреждению полномочия органов государственной власти в определенных вопросах» (ст. 90 (1)). Аналогичный подход был утвержден в Латвии и Словении. Литва присоединилась к ЕС в рамках существующих положений о международных организациях (ст. 136). Только в Словакии (ст. 7 (2)) и Венгрии (ст. 2А) положения конституционных поправок прямо касались Европейского союза.
Болгария через конституционные поправки сразу позволила стране не только «участвовать в создании и развитии ЕС», но также установила режим владения землей, запрет на экстрадицию граждан, активное и пассивное избирательное право граждан ЕС на выборах в местные органы власти и Европейский парламент.
Только Румыния, в отличие от остальных стран ЦВЕ, еще в октябре 2003 года приняла весьма обширный пакет поправок, специально адресованных Евросоюзу. Центральным изменением стал новый раздел V1 о «Евро-Атлантической интеграции» (ст. 1451). Он позволяет передавать «определенные полномочия» учреждениям сообщества, предусматривает применение и приоритет права ЕС, а также парламентский контроль за правительством в делах ЕС.
В других частях Конституции Румынии есть поправки, касающиеся таких вопросов, как избирательные права граждан ЕС на местных выборах, выборы членов Европейского парламента, экстрадиция румынских граждан, право иностранных граждан на приобретение земли и возможность принятия общей валюты.
Побочные эффекты минимализма
И все же минимализм «новых» членов ЕС обернулся необходимостью еще не раз менять конституции. Словакия, Чехия, Словения и Венгрия внесли довольно обширный спектр дополнительных европоправок еще до вступления в ЕС, в то время как в остальных четырех странах ЦВЕ явные конфликты с правом ЕС в их конституциях оставались нерешенными.
Вот лишь основные вопросы, которые пересматривались в конституциях этих государств после обретения ими полноправного членства (помимо делегирования полномочий): прямое действие права ЕС или «международной организации», отмена запретов на покупку недвижимости и экстрадицию, парламентский контроль за правительством в делах ЕС, участие граждан ЕС в местных и выборах в Европейский парламент, содействие выполнению обязательств ЕС и роль национального центрального банка.
А вот в странах Балтии процесс дополнительных поправок оказался сложным и спорным — из-за жестких процедур изменения конституций, требующих референдума для пересмотра статей о суверенитете и независимости. Поправки вносились на фоне самого низкого уровня общественной поддержки среди стран-кандидатов. В итоге Эстония и Литва приняли самостоятельные конституционные акты, а не поправки к текстам своих конституций, причем Литва сделала это только после вступления. Латвия провела специальный референдум для вступления в ЕС с пониженным требованием к явке.
Конституционная аморфность как предчувствие
Теперь вернемся к Молдове. Ее подход явно тяготеет к минималистическому примеру стран ЦВЕ и на первый взгляд обещает, если следовать имеющемуся опыту, неоднократный пересмотр Конституции в будущем. Вместе с тем эксперты, с которыми удалось пообщаться, обращают внимание на очень важный эффект такого минимализма.
Хотя недостатки в корректировке конституций являются вопросом национального усмотрения и не приведут к санкциям со стороны ЕС, суды, особенно конституционные, могут оказаться в сложной ситуации, когда им придется искать прагматичные решения для обеспечения конституционности законодательства, не подвергая опасности верховенство права ЕС.
Например, Конституционный трибунал Польши отменил национальные положения, по которым Рамочное решение о Европейском ордере на арест было несовместимо со статьей 55 Конституции, запрещающей экстрадицию польских граждан. Трибунал дал польскому парламенту 18 месяцев для внесения поправок в Конституцию.
В другом деле трибуналу было представлено 14 конфликтов между Конституцией и Договором о присоединении Польши, и трибунал отверг все их, сделав заявление о верховенстве Основного закона. Решение о «безусловном национальном конституционном суверенитете» было направлено, с одной стороны, на обеспечение совместимости с обязательствами, вытекающими из членства в ЕС, а с другой – удовлетворяло интересы определенных политических сил.
Подобные ситуации складывались также в Эстонии и Латвии. Изучение этих случаев приводит наблюдателей к выводу, что в европейском сообществе в результате вступления в ЕС происходит движение к большей «конституционной аморфности». Конституционные суды, сглаживая конфликты с правом Евросоюза, стремятся найти прагматичные, дружественные ЕС решения, и это может привести к тому, что конституции стран-членов и стран-кандидатов, которые ранее служили надежной основой для активного конституционного контроля, частично утратят свою силу, и положения, противоречащие праву ЕС, будут отменены.
Чем происходящие глубинные процессы грозят Молдове? Ответов может быть несколько, в зависимости от того, как измениться уровень правовой и управленческой компетентности институтов власти в стране. Пока очевидно, что Молдова вступила на зыбкую почву, пытаясь полностью снять с себя ответственность за предстоящие изменения. Только вот вряд ли такой подход сработает.
Наталья Узун
