С 2007 года в Европейском союзе действует Инструмент содействия вступлению (IPA — Instrument for Pre-accession Assistance). Его разработали специально для оказания финансовой и технической поддержки реформам в регионе расширения.
Средства IPA наращивают потенциал стран-бенефициаров на протяжении всего процесса вступления в ЕС. Как правило, использование средств помощи приводит к прогрессивным и позитивным изменениям в соответствующем государстве-кандидате на вступление и в регионе в целом.
IPA разрабатывается на семилетний финансовый период. В настоящее время действует третий бюджетный пакет мер содействия (IPA III). Он был открыт в 2021 году и завершится в 2027-м. Его получатели — Албания, Босния и Герцеговина, Косово, Северная Македония, Сербия, Турция и Черногория.
Как видите, Турция, которую у нас принято приводить в пример как неудачный опыт вступления, продолжает двигаться по пути евроинтеграции и получать поддержку ЕС. В частности, в период с 2014 по 2020 год она освоила 53,33 млн евро на развитие сфер демократии и управления, гражданского общества, верховенства права, внутреннего управления, а также экологии, транспорта, энергетики, повышения конкурентоспособности, развития сельского хозяйства, социальных направлений и региональной кооперации.
Впрочем, средства, выделяемые Турции, не идут ни в какое сравнение с пакетами других стран, входящих в IPA. Например, то же Косово, в котором проживает чуть более полутора миллионов человек, воспользовалось с 2014 по 2020 год 602,1 млн евро европейской помощи в рамках Инструмента содействия вступлению.
Бюджет IPA на 2007-2013 гг. составлял 11,5 млрд евро, на период 2014-2020 гг. — 12,8 млрд. Нынешний, сверстанный на финансовый рамочный период 2021-2027 гг., оценивается 14,162 млрд евро.
Как это работает?
Планирование и программирование помощи странам-кандидатам и потенциальным кандидатам осуществляется в несколько шагов. Прежде всего разрабатывается Рамочная программа на соответствующий семилетний период. Она отражает конкретные цели, оговоренные Регламентом (в этом удобство отслеживания работы ЕС – все структурированно в стройную систему документов) и фокусируется на приоритетах процесса расширения ЕС.
В рамках IPA III помощи распределяется в соответствии с пятью тематическими окнами, отражающими кластеры переговорных глав в соответствии с пересмотренной методологией расширения.
Окно 1: Верховенство закона, основные права и демократия.
Окно 2: Эффективное управление, соответствие законодательству ЕС, добрососедские отношения и стратегическая коммуникация.
Окно 3: Зеленая повестка дня и устойчивая взаимосвязанность.
Окно 4: Конкурентоспособность и инклюзивный рост.
Окно 5: Территориальное и трансграничное сотрудничество.
Кроме того, есть ряд сквозных тем, таких как изменение климата, охрана окружающей среды, гражданское общество, гендерное равенство и подход, основанный на правах человека.
Следующий шаг — двусторонние действия. Страны-получатели
готовят стратегические ответы, в которых описывают, как их общая политика и секторальные стратегии соответствуют рекомендациям и требованиям конкретных политических инструментов расширения, и как предлагаемые действия будут способствовать целям Рамочной программы. В ответ Еврокомиссия выбирает действия на основе политической значимости и они закрепляются в отдельном документе, затем — на основе технической зрелости. Только действия, которые признаются технически зрелыми, то есть обеспеченными способностями страны их выполнить, считаются готовыми к принятию.
К тому же, в дополнение, запускаются региональные/многострановые действия. Они готовятся на основе Рамочной программы в ходе консультаций между Еврокомиссией, бенефициарами IPA и ключевыми заинтересованными сторонами. Как показывает опыт, региональный подход позволяет достичь большей эффективности, чем двусторонние действия.
Вместе с тем, IPA продолжает поддерживать трансграничное сотрудничество (CBC):
— между бенефициарами IPA (IPA-IPA CBC)
— между бенефициарами IPA III и государствами-членами (Interreg-IPA CBC).
Также финансово поддерживается участие стран-кандидатов и потенциальных кандидатов в программах транснационального и межрегионального сотрудничества Европейского фонда регионального развития (ERDF). Помощь по этой линии рассчитывается в рамках программирования Европейского территориального сотрудничества. То есть нацеленное на вступление государство постепенно становится участником общих процессов в ЕС.
Отдельно составляются программы развития села – для каждой страны в отдельности, на основе приоритетов ЕС и стратегий каждого бенефициара.
Выполнение и мониторинг
Деятельность, финансируемая IPA, осуществляется и управляется различными способами. В частности, существует:
прямое управление — когда исполнение бюджета осуществляется непосредственно Еврокомиссией до тех пор, пока соответствующие национальные органы не получат аккредитацию для управления средствами. В рамках этого способа осуществляется в том числе поддержка бюджетного сектора. Финансовые переводы поступают на счет национального казначейства в рамках контрактов на реформирование, а оценка эффективности и развития потенциала осуществляется на основе партнерства и взаимной подотчетности;
косвенное управление — когда задачи по исполнению бюджета делегируются и выполняются уполномоченными субъектами. Одной из основных целей IPA является поощрение бенефициаров к принятию на себя ответственности, поэтому ожидается, что косвенное управление со стороны страны-получателя помощи станет нормой. До тех пор исполнение бюджета может быть поручено агентству государства-члена, международной организации или специализированному агентству ЕС. Вместе с тем общую окончательную ответственность за общее исполнение бюджета несет Еврокомиссия;
совместное управление — когда задачи по реализации делегируются государствам-членам ЕС. Такой способ управления бюджетом применяется только для программ трансграничного сотрудничества.
Механизм мониторинга использования помощи также комплексный. Он строится на обзоре общей эффективности прогресса на стратегическом, секторальном и практическом уровнях, то есть основан не на показателях, а на результатах. Такой обзор проводят комитеты по мониторингу, в составе представителей Еврокомиссии и страны-получателя.
Оцениваются общая эффективность, результативность, качество, согласованность, координация и соответствие целям, изложенным в соглашениях о финансировании. В итоге становится понятно, какова результативность помощи ЕС, степень воздействия, устойчивость и синергия с политическим диалогом.
Несложно заметить, что Молдова, даже не будучи страной-кандидатом, получала поддержку ЕС, направления которой пересекаются с указанными выше окнами помощи. Действительно, так и есть: любые действия в Евросоюзе определяются базовой стратегией и совпадают на всех уровнях, будь то в общении соседями, будь то при взаимодействии с потенциальными кандидатами. И до недавнего времени партнерство Молдовы и ЕС развивалось в рамках Программы расширения добрососедства. Теперь, получив статус страны-кандидата и начав переговоры о вступлении, Молдова может рассчитывать на более крупные суммы помощи и более четкую последовательность сотрудничества. Однако вместе с тем возрастает ее ответственность и меняются конечные цели. Известный принцип win-win, больше сделал – больше получил, уже должен быть направлен не на то, чтобы добиться большего финансирования, а на демонстрацию и подтверждение конкретных результатов – реальных, видимых перемен к лучшему.
Наталья Узун
