21 марта лидеры Евросоюза одобрили рамочный документ, определяющий формат переговоров с Молдовой как страной-кандидатом на вступление. В лексиконе европейской бюрократии он фигурирует как «переговорные рамки».
Такой же документ для Украины тоже получил одобрение Европейского совета на том же саммите. Напомню, что до начала непосредственно переговоров две страны рассматриваются руководящими органами ЕС в сцепке. И это не случайно. Точнее, не связано только с тем, что Молдова и Украина подали заявку на получение статуса страны-кандидата одновременно.
Более того, скоро в этой сцепке окажется еще одна страна — Босния и Герцеговина. Но обо всем по порядку, потому что иначе не разобраться в сложных пропитиях европейских процедур.
Еще один шаг к началу переговоров
Для начала отмечу, что правы те, кто утверждает, что переговоры между Молдовой и Евросоюзом о подготовке к вступлению еще не начались. Наша страна все еще проходит предварительные процедуры. Они включают: 1) подачу заявки на получение статуса страны-кандидата, 2) одобрение такой заявки, а также 3) формирование переговорных рамок, как базового ориентира для подготовки страны к тому состоянию, когда она сможет окончательно влиться в европейское сообщество.
Первые два этапа Молдова успешно миновала, на очереди третий. Переговорные рамки также должны получить одобрение всех стран ЕС. Именно получение единогласия относительно этого документа положит начало непосредственно переговорам.
Переговорные рамки – это, по сути, ответ на вопрос, как будут проходить переговоры. Документ устанавливает: 1) принципы, регулирующие переговоры о присоединении, 2) содержание переговоров и 3) процедуру переговоров. Составляет их Европейская комиссия (ЕК).
12 марта ЕК представила Европейскому совету предложения по проектам переговорных рамок для Украины и Молдовы, а 21 марта — устный отчет о прогрессе, достигнутом обеими странами. Лидеры ЕС, согласно пресс-релизу Евросаммита, прогресс приветствовали и рекомендовали Совету быстро принять переговорные рамки, чтобы безотлагательно приступить к работе.
Дальше – больше неопределенности
Теперь Совету ЕС предстоит начать внутреннее обсуждение документов. Их содержание пока не обнародуется. Прежде всего потому, что переговорные рамки могут претерпеть изменения по ходу проработки в правительствах стан-участниц. Публика получит уже согласованную общую позицию ЕС, которая будет представлена на первой межправительственной конференции с участием каждого государства ЕС. Это событие и ознаменует официальное начало переговоров о вступлении.
Сроки проведения конференции также не называются. Согласно одним источникам, которые делятся своим мнением с европейскими СМИ, это может произойти до выборов в Европейский парламент в июне и назначения вслед за этим нового руководства ЕС; согласно другим – только после. Такая неопределенность весьма характерна для европейских процедур. Недаром, все страны ЕС сходятся в определении, называя процесс вступления изнурительным.
И все же есть моменты, о которых можно говорить уверенно. Это цель переговоров. Как отмечается в том же пресс-релизе ЕС, «она состоит в том, чтобы Украина и Молдова приняли нормы ЕС в полном объеме и обеспечили их полную реализацию и соблюдение».
Именно поэтому, продолжу цитирование, «проект переговорных рамок основан на опыте прошлых расширений и текущих переговоров о вступлении. Они учитывают пересмотренную методологию расширения и принимают во внимание развивающееся законодательство ЕС».
Единый формат вступления
Переговорные рамки сопровождают каждый этап расширения Евросоюза примерно с 90-х годов прошлого века. Тогда появилась практика вести переговоры с кандидатами не порознь, а с группой стран как с единым субъектом. Первыми переговорные рамки получили Австрия, Финляндия и Швеция (в 1992 году), потом 10 государств Центрально-Восточной Европы и Кипр во время большого расширения в 1997-м, затем Хорватия, Турция, Исландия, Черногория и Сербия (2005-2013) и, наконец, Албания и Северная Македония (2022).
Однако с 2005-го каждый кандидат, начинавший переговоры о вступлении, стал получать переговорные рамки индивидуально. Таким образом ЕС интегрировал новых участников без изменения Аcquis communautaire (это критерии, определяющие способность государств брать на себя и эффективно выполнять обязательства членства, включая приверженность целям политического, экономического и валютного союза. Входят в «Копенгагенские критерии» наряду с политическими и экономическими).
Кроме того, переговорные рамки позволяли достичь единой позиции на переговорах между всеми членами ЕС и обеспечить единый формат вступления для всех желающих.
Фото_Источник_ФБ_аакаунт_Кристины_ГерасимовСтруктура переговорных рамок
Переговорные рамки традиционно состоят из четырех частей: руководящих принципов, содержательной части, переговорных процедур и приложений. Первая устанавливает политическую основу для начала переговоров о вступлении (это упомянутые «Копенгагенские критерии» и статьи 2 и 49 Договора о Европейском союзе); а также содержит условия, определяющие скорость переговоров (к ним относятся стабильность институтов, гарантирующих демократию; функционирование рыночной экономики; способность брать на себя членские обязательства; преданность курсу на добрососедские отношения и требование постепенно согласовывать политику по отношению к третьим странам и позиции в международных организациях с политикой и позициями ЕС и его члены).
Кроме того, руководящие принципы переговорных рамок предусматривают санкции за серьезное и постоянное нарушение основополагающих принципов Евросоюза. Если страна-кандидат такие нарушения допускает, Европейская комиссия рекомендует приостановить переговоры.
Содержательная часть содержит список норм и документов, составляющих acquis, которые страна-кандидат обязана принять; а также технические аспекты адаптации государства к acquis, которые могут потребовать коротких переходных периодов пока кандидат не пользуется всеми преимуществами членства и защитных мер по обеспечению интересов Союза.
Именно содержательная часть касается таких сфер acquis, таких как экономический и валютный союз, свободы, правосудие и безопасность, защита окружающей среды. Страна-кандидат должен убедиться, что его институты, способность к управлению, и административная и судебная системы соответствуют стандартам ЕС и достаточно укреплены для эффективного внедрения acquis.
Раздел о переговорных процедурах касается технических аспектов. Первый – это скрининг: официальный процесс разъяснения acquis кандидату, оценка его уровня готовности и получение представления о том, какие проблемы, скорее всего, возникнут в переговорном процессе. Второй — установка бенчмарков (условий по каждому разделу acquis, которые необходимо выполнить). Совет ЕС определяет бенчмарки для открытия и временного закрытия каждого раздела переговоров. Для разделов «Фундаментальные вопросы», касающихся судебной системы и верховенства права, также установлены промежуточные бенчмарки.
В приложениях к переговорным рамкам говорится о способе организации переговоров. Это межправительственная конференция.
Как долго продлятся переговоры
Накануне Евросаммита 21-22 марта ряд стран ЕС, включая Австрию, настаивали, чтобы одобренная неделей ранее заявка Боснии и Герцеговины на начало переговоров была увязана с заявками Молдовы и Украины. Другие утверждают, что прогресс реформ в балканской стране в последние два года был менее впечатляющим, чем в двух юго-восточных соседках. Окончательного решения нет, но высока вероятность, три страны все же будут рассматриваться в одном пакете. То есть утверждение переговорных рамок для трех кандидатов будет проходить одновременно. И только потом начнутся различия.
Дело в том, что предсказать, как долго продлится процесс самих переговоров, невозможно. Сроки зависят от скорости реформ и соответствия законам ЕС в каждой стране-кандидате. То, что они начнут переговоры в одно и то же время, не гарантирует их синхронного окончания.
К тому же ЕС усилил акцент на фундаментальные реформы, начиная с верховенства закона, основных прав, функционирования демократических институтов до реформы государственного управления и экономических критериев.
Переговорный процесс полностью завершается только после закрытия всех 33 переговорных глав, охватывающих весь acquis ЕС, сгруппированных по шести тематическим блокам. При этом, в соответствии с пересмотренной методологией, ни одна глава не будет закрыта до тех пор, пока не будут выполнены промежуточные контрольные показатели по главам о верховенстве права. То есть, Молдова может тянуть с реформой юстиции и борьбой с коррупцией, добиваясь, как отметила глава Бюро по евроинтеграции, того, чтобы преобразования не навредили самой реформе, но пока вопросы обеспечения основных прав и справедливого правосудия не будут сняты, к заветной цели вступления в ЕС страна не приблизится.
Каждый год Еврокомиссия принимает «Пакет по расширению», где дает подробную оценку состояния дел в каждой стране-кандидате, того, что было достигнуто за последние 12 месяцев, а также излагает руководящие принципы в отношении приоритетов реформ. Оценки основаны на регулярном мониторинге самой ЕК, информации от представительств ЕС на местах и из множества других источников, включая материалы государств-членов ЕС, отчеты Европейского парламента, данные от правительств, а также информацию от различных международных и неправительственных организаций. На основе этих оценок Европейский совет принимает решение о следующих шагах в переговорах.
C 2020 года Евросоюз отказался от правила, когда переговоры с кандидатом о вступлении обязательно должны закончиться ее приемом в союз, и разрешил себе останавливать переговоры, прекращать и перезапускать. Так что Евросоюз всегда может притормозить, а вот Молдова уже вынуждена двигаться только вперед.
Наталья Узун
